Politique

Consultation annuelle sur le projet de loi sur la modernisation de la réglementation

Dans le cadre du processus de consultation sur le projet de loi annuel de modernisation de la réglementation de 2023, le gouvernement du Canada examine si, ou sous quelles conditions, accorder tous les organismes de réglementation fédéraux le pouvoir d'incorporer par renvoi des documents internes du gouvernement en permettant à des documents spécifiques, souvent techniques, d'avoir la même force de loi que les règlements sans qu'il soit nécessaire de modifier le règlement à chaque mise à jour du document. La consultation sollicite également des commentaires concernant un autre outil, les bacs à sable réglementaires ; cependant, notre mémoire est axé sur l'IBR. Les résultats de cette consultation pourraient conduire à des changements qui seraient promulgués au cours de la prochaine Projet de loi annuel de modernisation de la réglementation.

Nos points clés sont :

  1. L'IBR sépare l'élaboration des lois du contrôle démocratique par le Parlement en subdéléguant (c'est-à-dire ceux qui ont déjà délégué l'autorité qui la délègue ensuite à des subordonnés) le pouvoir réglementaire à des bureaucrates non élus.
  2. L'IBR supprime les mécanismes fondamentaux de surveillance et de transparence parce que les documents de l'IBR et leurs processus de modification sont exclus du processus de la Gazette du Canada.
  3. La proposition actuelle élargirait l'application de l'IBR, accélérant une pente glissante qui affaiblit le gouvernement responsable en supprimant la responsabilité réglementaire des représentants élus,
  4. Les documents « à caractère technique » ne sont pas sans importance. Il est injuste de refuser aux personnes concernées un processus ouvert et transparent lorsque les lois les concernant sont modifiées.
  5. L'IBR offre une plus grande opportunité aux groupes de pression d'exercer une influence sur les bureaucraties pour faire pression pour des changements réglementaires qui font avancer leurs intérêts privés.

Notre souci fondamental est que l'IBR sépare l'élaboration des lois du contrôle démocratique par le Parlement. Le pouvoir d'utiliser l'IBR transfère le pouvoir de créer et de modifier les réglementations des représentants élus aux bureaucrates non élus qui ne sont pas directement responsables devant les électeurs. Combinée à une politique réglementaire qui donne un accès privilégié aux entreprises, l'utilisation proposée de l'IBR pour les documents générés en interne permet, encourage et peut même institutionnaliser l'influence des lobbyistes travaillant pour le compte des parties réglementées sur les régulateurs publics qui devraient travailler pour le plus grand nombre. intérêt public. Cela élargit de manière inacceptable le fossé entre ceux qui sont responsables devant le public et ceux qui font les lois qui régissent le public.

La NFU recommande donc :

  1. Les organismes de réglementation fédéraux du Canada devraient être autorisés à utiliser l'IBR pour les documents créés à l'interne sur une base strictement limitée pour les documents techniques uniquement. La question de savoir si un document technique ou une mesure est acceptable pour l'IBR doit être examinée et approuvée par des experts d'intérêt public n'ayant aucun lien financier avec les parties réglementées concernées par le règlement proposé.
  2. Une nouvelle section de la Gazette du Canada devrait être créée pour les documents IBR afin de rendre les documents accessibles de manière transparente.
  3. Les modifications proposées aux documents IBR doivent être publiées dans la Gazette du Canada avec leur justification et les impacts prévus, et avec une possibilité significative pour le public de fournir des commentaires et des commentaires.
  4. Les critères de modernisation de la réglementation doivent être révisés et rééquilibrés pour donner la priorité aux valeurs d'intérêt public, notamment la santé, la protection de l'environnement, la justice sociale et l'équité intergénérationnelle.

La justification de cet ensemble de recommandations est détaillée ci-dessous.

Affaiblissement du Parlement

En 2012, lorsque le gouvernement Harper a présenté le projet de loi S-12 pour autoriser l'IBR statique (car le document était rédigé à une date précise) et ambulatoire (car le document peut être modifié de temps à autre) pour les documents créés par des organismes extérieurs au gouvernement fédéral , il y a eu un débat vigoureux au Parlement. Sénateur libéral, l'hon. Mac

Harb a soulevé des préoccupations de fond, notamment :

Permettez-moi de citer les conseils que le Parlement a donnés au gouvernement sur cette question dans une séance d'information de 2009 au ministre de la Justice. À l'unanimité, le Parlement du Canada et le Comité mixte permanent d'examen de la réglementation ont déclaré :

    . . . l'incorporation ambulatoire de matériel généré par le régulateur est souvent justifiée comme étant une « approche plus flexible ».

Ce que cela signifie vraiment, c'est qu'il permet d'imposer des règles sans avoir à passer par le processus réglementaire, avec ses exigences d'examen, d'enregistrement et de publication. En effet, les règles que le législateur voulait imposer par voie législative seront mises en place par décret administratif.

Harb a également dit :

La position du Parlement sur l'utilisation de l'incorporation par référence s'est fondée sur la règle interdisant la subdélégation, qui est souvent énoncée par la maxime latine delegatus non potest delegare — un délégué ne peut pas déléguer. Cela reflète le principe juridique selon lequel une entité ou une personne à qui un pouvoir est délégué ne peut redéléguer ce pouvoir à une autre entité ou personne à moins d'y être explicitement autorisée par la loi. Qu'il s'agisse du gouverneur en conseil ou d'un ministre, d'un conseil, d'une commission ou de toute autre entité habilitée par la loi à prendre des règlements, ils ne peuvent, en l'absence d'autorisation, déléguer leur pouvoir à une autre personne ou entité d'agir à leur place. Cela protège le droit du Parlement de choisir qui peut exercer le pouvoir délégué. C'est un principe fondamental de notre démocratie et il est inscrit dans notre Constitution.

De plus, les documents de l'IBR échappent à l'examen du Comité mixte permanent d'examen de la réglementation, car le Comité n'examine les règlements qu'après avoir terminé le processus de la Gazette du Canada. Le Document de recherche de la Bibliothèque du Parlement décrivant l'historique et les fonctions du Comité mixte permanent d'examen de la réglementation conclut en disant :

Deux principes constitutionnels fondamentaux dans une démocratie parlementaire sont la primauté du droit et la suprématie parlementaire. Le Parlement est la source du pouvoir fédéral de réglementation, et donc l'organisme auquel le pouvoir législatif est délégué ne peut exercer ce pouvoir que si, quand et dans la mesure où le Parlement l'a autorisé. En examinant les règlements et autres textes réglementaires pour s'assurer qu'ils sont conformes à ce pouvoir délégué, le Comité mixte permanent d'examen de la réglementation joue un rôle essentiel pour assurer la surveillance parlementaire des lois qui régissent tous les Canadiens.

Pente glissante:

Le projet de loi S-12 du gouvernement Harper, présenté de nouveau sous le nom de projet de loi S-2 lors de la session parlementaire suivante, modifiait la Loi sur les textes réglementaires pour permettre l'IBR de documents qui ont été créés par une personne ou un organisme autre que l'autorité de réglementation, c'est-à-dire des documents qui n'ont pas été créés au sein de la bureaucratie fédérale. Il a été adopté et a reçu la sanction royale en 2015. Entre-temps, le projet de loi C-18, la Loi sur la croissance agricole, contenait le pouvoir spécifique d'autoriser l'IBR en vertu de plusieurs lois traitant de l'agriculture et de l'alimentation est également devenu loi en 2015. Le projet de loi S-2 garantissait que toute limitation de l'autorité de l'IBR en vertu de la Loi sur les textes réglementaires ne s'appliquent pas aux IBR autorisés séparément en vertu de lois spécifiques. Dans les deux cas, l'autorité de l'IBR a inclus l'incorporation statique et ambulatoire - les documents tels qu'ils existent à une date spécifique, ou tels qu'ils peuvent être modifiés de temps à autre.

Maintenant, le Conseil du Trésor propose d'étendre le pouvoir de créer une réglementation par RIB statique et ambulatoire aux documents créé en interne par toutes les autorités réglementaires fédérales. Il s'agit d'un important transfert de pouvoir réglementaire du Parlement à la bureaucratie fédérale, supprimant la responsabilité des députés élus et laissant aux fonctionnaires la responsabilité de modifier les détails de certains règlements qui régissent les Canadiens.

Au fur et à mesure que l'autorité réglementaire du Canada se déplace vers l'IBR, la transparence et l'accès que le processus de la Gazette du Canada a fournis depuis la Confédération diminuent davantage.

Les modifications réglementaires autres que les documents IBR sont affichées dans le Gazette Du Canada, et sont immédiatement disponibles pour tous ceux qui souhaitent les voir. Les dates de la période de consultation publique sont clairement indiquées. La page de consultation comprend une description détaillée du ou des problèmes à résoudre par la modification réglementaire ; la justification du règlement proposé; une analyse réglementaire qui comprend les impacts, les coûts et les avantages attendus du changement ; les plans de mise en œuvre, de conformité et d'application ; et le texte proposé de la modification réglementaire. L'adresse à laquelle le public peut soumettre des commentaires est clairement indiquée.

Les règlements modifiés dans le cadre du processus de la Gazette du Canada sont également examinés par le Conseil du Trésor et approuvés par le gouverneur en conseil (Cabinet), afin de s'assurer qu'ils respectent les normes établies par la Directive du Cabinet sur la réglementation. Ce processus d'examen serait ne sauraient s'appliquent aux documents IBR. Le ministère ou l'organisme responsable de l'administration de la réglementation aurait pleine autorité pour apporter des modifications aux documents incorporés, et les modifications de l'IBR entreraient en vigueur dès leur publication sur le site Web de l'organisme de réglementation – sans exigence de notification publique.

La consultation actuelle définit l'IBR comme quelque chose qui ne s'appliquerait qu'aux documents techniques et éviterait les problèmes d'un processus formel de modification de la réglementation si des détails mineurs devaient être révisés. Cependant, la tendance à affaiblir davantage le contrôle parlementaire et à accélérer l'approbation des changements suggère que les arguments en faveur du transfert d'éléments réglementaires plus substantiels dans l'IBR seront rapidement entendus.

Le processus actuel de modernisation de la réglementation des semences en est un bon exemple. L'ACIA accueille des propositions appuyées par Semences Canada, qui représente les sociétés multinationales de semences et leurs alliés, visant à transférer des éléments fondamentaux du système de réglementation des semences du Canada dans l'IBR, comme la liste des types de cultures qui nécessitent l'enregistrement des variétés pour être vendues au Canada, quelles règles s'appliquent aux établissements semenciers qui nettoient et conditionnent les semences certifiées, et quelles normes de qualité et de pureté s'appliquent aux qualités de semences certifiées. Il ne fait aucun doute que d'autres secteurs réglementés ont des lobbyistes travaillant sur des propositions similaires pour affaiblir la surveillance gouvernementale en déplaçant les réglementations de fond dans les documents IBR. 

Lobbyistes et bureaucrates à huis clos

L'Agence canadienne d'inspection des aliments (ACIA) a reçu le pouvoir d'IBR lorsque le Loi sur la croissance de l'agriculture a été adopté en 2015. Il s'agissait d'un projet de loi omnibus qui modifiait cinq lois administrées par l'ACIA. Le L'ACIA a une politique de RIB qui illustre comment il met en œuvre l'IBR. Le processus de l'ACIA pour modifier les documents ambulatoires générés par l'ACIA incorporés par renvoi comprend les étapes suivantes :

    1. Examen et approbations

L'ACIA mènera des évaluations et des consultations pertinentes (c'est-à-dire à l'interne et avec les parties intéressées) lors de l'élaboration de la proposition. De plus, l'ACIA déterminera si une modification proposée créerait un fardeau administratif possible à la fois pour l'ACIA et les parties réglementées. Une fois qu'une proposition est finalisée, elle sera examinée et approuvée par le niveau de gestion approprié au sein de l'ACIA, tel qu'établi par les lignes directrices de l'ACIA.

    1. Notification nationale et internationale

Une fois la proposition approuvée à l'interne, l'ACIA avisera normalement les intervenants nationaux et les partenaires commerciaux internationaux de la proposition et leur donnera l'occasion de commenter. Lorsque la modification réglementaire proposée peut avoir un effet sur le commerce international, un avis aux partenaires commerciaux du Canada sera également fourni. Dans de tels cas, l'ACIA soumettra une notification à l'Organisation mondiale du commerce (OMC), conformément aux obligations internationales du Canada. La durée de la ou des périodes de commentaires nationales et/ou internationales, le cas échéant, sera précisée dans l'avis. Le délai variera en fonction de la nature de la modification et des exigences réglementaires internationales et nationales. La notification peut être rendue publique sur le site Web de l'ACIA ou par des méthodes de notification alternatives et complémentaires (telles que des listes de distribution, des discussions directes avec des associations et des organisations, etc.).

L'ACIA décide qui sont les intervenants pertinents et les informe directement des changements proposés. Il n'y a pas de notification publique obligatoire dans ce processus. La politique se concentre sur les « parties réglementées » (les entreprises qui doivent se conformer à la réglementation), sans mentionner celles qui seraient touchées par la mise en œuvre du changement réglementaire (comme les agriculteurs et le grand public). Les critères d'évaluation de l'impact des changements proposés sont le « fardeau administratif » pour l'ACIA et les parties réglementées – c'est-à-dire, sera-t-il plus coûteux pour les entreprises de se conformer au changement proposé ? Cela coûtera-t-il plus cher à l'ACIA d'appliquer le changement? Il n'y a aucune mention de si ou comment le changement proposé soutiendra les objectifs politiques. Les critères concernant l'impact du changement proposé sur les denrées alimentaires, les aliments pour animaux et la sécurité environnementale ou la santé humaine sont manifestement absents - tout comme les impacts sur les moyens de subsistance des agriculteurs, des travailleurs agricoles, des travailleurs de l'alimentation et d'autres personnes dont la vie est affectée par le changement réglementaire. Il n'y a aucune obligation d'aviser les personnes qui ne sont pas considérées comme des « intervenants » ni même de publier les modifications proposées (le mot « peut » est utilisé, ce qui signifie que la politique de l'ACIA lui permet de faire quelque chose, mais elle ne l'y oblige pas). L'ACIA a également le pouvoir discrétionnaire de procéder ou non à un changement en fonction des commentaires qu'elle reçoit.

La politique de RIB de l'ACIA montre que les changements réglementaires pourraient être décidés entièrement par le biais d'une boucle fermée de la bureaucratie de l'ACIA discutant des propositions avec les parties réglementées.

Lorsque l'ACIA décide d'aller de l'avant avec une proposition de modification d'un document RIB, celle-ci prend effet dès que le document révisé est affiché sur le site Web de l'ACIA. Il n'est pas nécessaire de fournir un avis ou d'annoncer publiquement le changement.

Documents techniques non négligeables

Alors que de nombreux documents de l'IBR adoptés jusqu'à présent sont très techniques et pourraient être considérés principalement comme des questions administratives, certains ont des implications beaucoup plus larges que de simples « questions d'intendance ». Un document considéré comme simplement technique par certains peut en fait être une question de fond avec des implications plus larges. Ce ne devraient pas être les bureaucrates et les parties réglementées qui font cet appel.

Le processus de la Gazette du Canada pour proposer et modifier des règlements fournit des renseignements assez détaillés, rédigés d'une manière accessible, permettant aux Canadiens de comprendre raisonnablement le projet de règlement. Le processus de la Gazette publique permet aux profanes, aux organisations de la société civile et aux citoyens concernés d'accéder au processus de modification réglementaire, en fournissant des informations et un avis qu'un changement est proposé. Grâce à ce processus, ce qui aurait pu être considéré comme simplement « technique » peut se révéler politiquement chargé ou avoir des impacts que l'organisme de réglementation responsable n'a pas pris en compte ou n'a pas intégré dans son analyse. Le processus public et transparent de la Gazette du Canada est un élément essentiel de notre démocratie. Il garantit aux Canadiens la possibilité de participer directement au gouvernement et veille à ce que les élus soient liés aux décisions réglementaires par des lignes de responsabilité claires. 

Un outil pour les lobbyistes

La capture réglementaire se produit lorsque l'organisme de réglementation est dominé par les intérêts des parties réglementées (c'est-à-dire l'industrie) et agit en leur nom au lieu de défendre l'intérêt public. Non seulement l'accaparement de la réglementation existe clairement dans la bureaucratie fédérale, mais le gouvernement canadien a activement promu, financé et encouragé les processus qui donnent aux lobbyistes un accès privilégié aux organismes de réglementation afin qu'ils puissent influencer l'élaboration de la réglementation dès les premières étapes - y compris des possibilités élargies de suggérer et lancer des propositions réglementaires.

En 2016, l'ancien ministre des Finances Bill Morneau a créé le Conseil consultatif sur la croissance économique, avec Dominic Barton, alors associé directeur mondial de McKinsey & Company, en tant que président, et des dirigeants nommés de grandes entreprises, de fonds de pension et d'universitaires affiliés à des groupes de réflexion de droite en tant que membres. Ce conseil a produit plusieurs rapports recommandant des changements dirigés par l'industrie aux processus réglementaires du Canada. Sur la base de ces rapports, le gouvernement fédéral a mis en place six programmes sectoriels Tables de stratégies économiques, en tant que « nouveau modèle de collaboration entre l'industrie et le gouvernement » chacun présidé par un PDG de l'industrie, avec un représentant supérieur (niveau de sous-ministre) du gouvernement fédéral, pour formuler des recommandations politiques.

Sur la base de leurs recommandations, le gouvernement fédéral a mis sur pied le Comité consultatif externe sur la compétitivité réglementaire à « conseiller le Conseil du Trésor sur la façon d'améliorer la compétitivité de la réglementation au Canada afin d'appuyer la modernisation du système de réglementation du Canada en un système qui permet l'investissement et catalyse l'innovation ». Toujours sur la base des recommandations de la Table de stratégie économique « visant à améliorer l'environnement réglementaire des entreprises », le gouvernement a créé la Centre d'innovation réglementaire . Il finance les régulateurs fédéraux pour collaborer avec les entreprises afin de développer des approches de réglementation qui «soutiennent la compétitivité». Bien qu'ils soient formulés en termes d'« excellence » et qu'ils fassent semblant de parler d'inclusion, de protection de la santé et de l'environnement, les critères d'amélioration de la réglementation consistent essentiellement à réduire ou à éliminer les coûts de conformité pour les entreprises.

Du côté des entreprises, le paysage réglementaire comprend de grandes organisations industrielles telles que le Center for Food Integrity et sa filiale, le Canadian Centre for Food Integrity, qui se consacrent à anticiper et à faire reculer la réglementation gouvernementale obligatoire du secteur agricole et alimentaire. . Leur stratégie consiste à utiliser des campagnes de relations publiques et de lobbying bien financées et pluriannuelles pour établir la « confiance du public » dans le secteur des entreprises afin d'obtenir une « licence sociale » pour opérer sans contrainte. Le Centre pour l'intégrité alimentaire déclare «Gagner la confiance est essentiel pour que le système alimentaire conserve sa licence sociale, le privilège de fonctionner avec des restrictions formalisées minimales et sa liberté de fonctionner.» En 2016, un pilier de « confiance du public » a été ajouté au Cadre stratégique fédéral-provincial-territorial pour l'agriculture du Canada, peut-être à la suite d'un lobbying réussi de l'industrie.

Grâce à ces initiatives, le gouvernement fédéral a collaboré avec le secteur des entreprises pour intégrer les parties réglementées (les entreprises qui doivent se conformer à la réglementation) dans le processus d'élaboration de la réglementation, et leur a fourni des mécanismes et un financement pour proposer une réglementation favorable à l'industrie et participer à l'élaboration de réglementations avant toute notification publique, empêchant une participation significative du public. La capacité des régulateurs publics est simultanément diminuée. Les choix budgétaires de les définancer se traduisent par des coupes dans les programmes, la détérioration des installations, des fonctions privatisées, des travaux sous-traités à des sous-traitants, des charges de travail insoutenables et des retards dans la prise de décision. Minimiser les réglementations qui doivent réellement être appliquées sert donc des objectifs de réduction des coûts au détriment de l'intérêt public.

Le fait d'habiliter tous les organismes fédéraux de réglementation à utiliser l'IBR permettrait aux bureaucraties capturées de créer et de modifier des documents réglementaires sans crainte d'un examen minutieux par le public, le Comité mixte permanent d'examen de la réglementation, ou même par le ministre ou le Cabinet responsable.

Par conséquent, l'Union nationale des agriculteurs recommande ce qui suit :

 Les organismes de réglementation fédéraux du Canada devraient être autorisés à utiliser l'IBR pour les documents créés à l'interne sur une base strictement limitée pour les documents techniques uniquement. La question de savoir si un document technique ou une mesure est acceptable pour l'IBR doit être examinée et approuvée par des experts d'intérêt public n'ayant aucun lien financier avec les parties réglementées concernées par le règlement proposé.

  1. Les organismes de réglementation fédéraux du Canada devraient être autorisés à utiliser l'IBR pour les documents créés à l'interne sur une base strictement limitée pour les documents techniques uniquement. La question de savoir si un document technique ou une mesure est acceptable pour l'IBR doit être examinée et approuvée par des experts d'intérêt public n'ayant aucun lien financier avec les parties réglementées concernées par le règlement proposé.
  2. Une nouvelle section de la Gazette du Canada devrait être créée pour les documents IBR afin de rendre les documents accessibles de manière transparente.
  3. Les modifications proposées aux documents IBR doivent être publiées dans la Gazette du Canada avec leur justification et les impacts prévus, et avec une possibilité significative pour le public de fournir des commentaires et des commentaires.
  4. Les critères de modernisation de la réglementation doivent être révisés et rééquilibrés pour donner la priorité aux valeurs d'intérêt public, notamment la santé, la protection de l'environnement, la justice sociale et l'équité intergénérationnelle.

Le tout respectueusement soumis par

L’Union nationale des fermiers

Juin, 2023

 Le Syndicat national des agriculteurs (NFU) est la plus grande organisation agricole à adhésion directe volontaire au Canada, représentant les agriculteurs familiaux et les travailleurs agricoles de partout au pays dans tous les secteurs de l'agriculture. Nous travaillons à promouvoir un système alimentaire qui repose sur des fermes familiales financièrement viables qui produisent des aliments de haute qualité, sains et sûrs ; encourager les pratiques respectueuses de l'environnement qui protégeront nos précieux sols, notre eau, notre biodiversité et nos autres ressources naturelles ; et promouvoir la justice sociale et économique pour les producteurs alimentaires et tous les citoyens.

 

Liste partielle des organismes de réglementation fédéraux

Agriculture et Agroalimentaire Canada

Agence des services frontaliers du Canada

Régulateur canadien de l'énergie

Agence du revenu du Canada

Agence canadienne d'inspection des aliments

Commission canadienne des grains

Commission canadienne des droits de la personne

Commission canadienne de sûreté nucléaire

Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes

Office des transports du Canada

Commissaire aux élections fédérales

Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada (anciennement AINC)

Ministère des Finances du Canada

Ministère de la Justice

Emploi et Développement social Canada/Programme du travail

Environnement et Changement climatique Canada

Agence de la consommation en matière financière du Canada

Centre d'analyse des opérations et déclarations financières du Canada

Pêches et Océans Canada

Affaires mondiales Canada

Santé Canada

Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada

Agence d'évaluation d'impact du Canada

Services aux Autochtones Canada

Innovation, Sciences et Développement économique Canada

Ressources naturelles Canada

Agence Parcs Canada

Agence de la santé publique du Canada

Services publics et Approvisionnement Canada

Gendarmerie royale du Canada

Transports Canada

Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada

Anciens Combattants Canada