Loi sur les gaz à effet de serre : affaire constitutionnelle

L’UNF a le statut d’intervenant dans l’affaire de référence constitutionnelle concernant la compétence fédérale en matière de mesures de lutte contre le changement climatique. L’UNF a soumis l’affidavit ci-dessous à la Cour d’appel de la Saskatchewan en décembre 2018. L’affaire a été entendue à Regina, en février 2019. En mai, la Cour d’appel a rendu sa décision : la majorité de la Cour est d’avis que la loi sur la tarification de la pollution par les gaz à effet de serre n’est pas inconstitutionnelle en tout ou en partie. L’UNF a déclaré que cette décision de pollueur-payeur constituait une étape modeste mais importante.

Dossier : CACV3239

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Je soussigné, Glenn Wright, de la municipalité rurale de Vanscoy, no 345, dans la province de la Saskatchewan, PRÊTE SERMENT ET DÉCLARE CE QUI SUIT :

1. Je suis un producteur primaire (fermier) de céréales et je suis membre de l’Union Nationale des Fermiers (UNF) depuis 3 ans. J’ai préparé cette déclaration sous serment au nom de l’UNF pour satisfaire aux exigences d’une résolution des membres de l’UNF présents au plus récent congrès national de l’UNF tenu à Saskatoon, en Saskatchewan, du 22 au 24 novembre 2018. Le contenu de cet affidavit a été revu et approuvé par le comité d’orientation de l’UNF et il est respectueusement soumis à la Cour dans le cadre de l’intervention conjointe, à laquelle l’UNF est partie, menée par M. Larry Kowalchuk.

2. J’ai vécu en Saskatchewan la majeure partie de ma vie et je suis agriculteur dans la municipalité rurale de Vanscoy, en Saskatchewan, depuis 2006. Je suis ingénieur et j’ai exercé diverses fonctions dans le domaine de l’extraction des ressources en Saskatchewan et en Alberta pendant près de 20 ans avant de prendre ma retraite en 2016. Je suis titulaire d’un M.Sc. en ingénierie et je suis actuellement en train de suivre le programme Juris Doctor à l’Université de Saskatchewan.

3. Les fermiers sont en première ligne de ceux qui seront les plus touchés par le changement climatique. Les fermières dépendent entièrement d’un climat stable pour produire les aliments qui nourrissent le monde. Les fermières canadiennes ressentent déjà les effets négatifs du changement climatique et ces effets délétères devraient s’aggraver parallèlement à l’augmentation des émissions de gaz à effet de serre. C’est un fait que l’augmentation des émissions de gaz à effet de serre intensifiera le changement climatique. Les données scientifiques sont claires: les émissions de GES doivent être réduites immédiatement et l’économie mondiale doit devenir neutre en carbone au cours des trois ou quatre prochaines décennies. La tâche d’une décarbonisation profonde est redoutable et il est clair que le Canada doit s’engager dans cette voie dès que possible.

4. L’UNF estime que cette affaire concerne les risques posés au pays par le changement climatique et qu’il est du devoir du gouvernement fédéral de mettre en œuvre une politique et un cadre réglementaire pour contrôler les polluants spécifiques, à savoir les GES, qui sont à l’origine du changement climatique. L’UNF soutient l’argumentation préparée par le défendeur, le procureur général du Canada. Dans cette déclaration sous serment, l’UNF présente son point de vue sur la façon dont les fermières du Canada seront affectées par le changement climatique et cherche à souligner pourquoi une action nationale doit être entreprise pour atténuer le changement climatique en tant que question d’intérêt national.

5. L’Attorney General of Saskatchewan (AGSK) soutient que les provinces disposent d’une autonomie dans le cadre de leurs compétences sans être obligées de respecter les politiques définies par le gouvernement central. Cela ne peut certainement pas être interprété comme signifiant qu’une province a le droit d’agir d’une manière préjudiciable à la nation et au reste du monde. Le changement climatique est une question d’intérêt national et international qui nécessite une réponse coordonnée et collaborative. L’UNF estime que le gouvernement fédéral est tenu de s’attaquer aux émissions de GES et au changement climatique au moyen d’une politique et d’une réglementation nationales.

6. Dans cette déclaration sous serment, l’UNF vise à exposer les faits qui démontrent que les fermières du Canada seront particulièrement touchées par le changement climatique. L’UNF exposera les préoccupations des fermiers et tentera d’expliquer pourquoi l’atténuation du changement climatique nécessite une approche nationale, comme le propose (sans s’y limiter) la loi sur la tarification de la pollution par les gaz à effet de serre (GGPPA).

7. L’AGSK fait valoir que cette affaire ne concerne pas les risques posés au pays par le changement climatique. L’AGSK affirme en outre que cette affaire ne porte pas sur la question de savoir si un prix du carbone est un mécanisme efficace pour réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES). L’AGSK a tenté de présenter cette affaire comme une question étroite d’interprétation de la Constitution canadienne et de la répartition des pouvoirs. Mais les émissions de GES traversent librement les frontières provinciales et nos émissions collectives de GES sont une préoccupation nationale et internationale.

8. L’AGSK soutient que la pollution par les gaz à effet de serre est une question d’intérêt local, tout comme la fumée . Historiquement, cet argument a pu être accepté, en particulier lorsque le terme « SMOG » a été inventé à Londres au XIXe siècle, car la fumée et le brouillard provenant de la Tamise créaient souvent un effet très localisé. Toutefois, on sait désormais que les émissions de GES se dispersent très rapidement et de manière uniforme dans l’atmosphère, et les juridictions où la pollution par les GES est intense ne ressentiront pas nécessairement l’impact le plus important. Les effets des émissions de GES qui peuvent être plus intenses dans une province traverseront les frontières provinciales et nationales et auront des effets au-delà de ces frontières.

9. Ce qui complique la situation, c’est que le changement climatique affectera différemment toutes les régions du Canada. Certains ont prédit des avantages pour les fermiers des Prairies, notamment des saisons de croissance plus longues, des rendements plus élevés et une augmentation de la valeur des propriétés. Les messages contradictoires reçus par les fermiers des prairies ont certainement semé la confusion. Les fermiers sont des gestionnaires d’entreprise prudents et nous consacrons beaucoup de temps à l’étude des aspects économiques de nos activités. Cependant, il faut reconnaître que les préoccupations économiques à court terme (ou les avantages à court terme recherchés par opportunisme – voir l’annexe A) seront éclipsées par les menaces existentielles qui pèsent sur les exploitations agricoles dans tout le pays. Bien qu’une minorité d’exploitations agricoles puisse bénéficier du changement climatique, la plupart d’entre elles subiront des menaces et des dommages croissants directement causés par le changement climatique. En l’absence d’une approche nationale de l’atténuation du changement climatique, l’inaction dans certaines provinces confrontées à des menaces moins imminentes exacerberait les dommages subis par d’autres provinces.

10. La Nationale des Fermiers (UNF) exige que tous les niveaux de gouvernement reconnaissent la nécessité de réduire massivement et d’urgence les émissions de gaz à effet de serre (GES). Les populations rurales sont particulièrement sensibles au changement climatique. Les fermières seront durement touchées en termes de sécurité de l’eau, de dommages aux infrastructures, de sécheresse, d’érosion, d’incendies de forêt et d’autres événements météorologiques causés par le changement climatique. Les fermiers ont toujours su que « nous ne pouvons pas contrôler le temps », mais ils ont toujours dépendu de la stabilité du climat, car ils prennent des risques et espèrent que la nature fournira des conditions météorologiques qui permettront aux cultures et au bétail de prospérer. La science du climat montre clairement que l’augmentation des émissions de GES affecte radicalement le climat et que le climat relativement stable que nous avons connu au cours du siècle dernier n’est pas pour demain.

11. La santé naturelle et la richesse des prairies sont intimement liées à la quantité et à la qualité de l’eau. Les fermiers dépendent des eaux de surface et des eaux souterraines pour l’élevage du bétail et l’approvisionnement en eau domestique. La production agricole, plus que toute autre forme de production, est la plus touchée par les conditions météorologiques. Tous les types d’agriculture dépendent d’une quantité, d’une qualité et d’une périodicité adéquates de l’eau. L’agriculture dans les zones arides est très menacée car le réchauffement du climat entraînera une augmentation de l’évaporation du sol et de l’eau, combinée à des précipitations plus sévères et plus intenses. Comme la demande d’irrigation augmente pour compenser l’évaporation du sol, les conflits sur les droits et la sécurité de l’eau vont se multiplier. Mary River Irrigation Project, dans le sud de l’Alberta, n’a pas eu assez d’eau pour atteindre les allocations annuelles : en 2001, les exploitations agricoles n’ont reçu que 60 % de leurs allocations annuelles. Il est évident que la production de céréales et de légumes et l’élevage à grande échelle sont limités par la disponibilité de l’eau.

12. Le changement climatique devrait entraîner la disparition des glaciers des montagnes Rocheuses au cours de ce siècle. Bien que la fonte des glaciers ne représente que 5 % du débit des rivières dans le bassin de la rivière Saskatchewan, par exemple, ce sont les apports de la fonte des glaciers qui, historiquement, permettent aux rivières de couler à la fin de l’été, en août et en septembre. Le débit des rivières du bassin de la rivière Saskatchewan est principalement influencé par la fonte des neiges. Cependant, lors des années de faible débit, comme en 1998, les eaux de fonte des glaciers ont représenté 13 % du débit annuel de la rivière Bow à Banff, avec une contribution maximale de 56 % en août 1998. Une fois que les glaciers auront fondu, il y aura de graves conséquences pour la sécurité de l’eau dans le bassin de la rivière Saskatchewan pendant les années de sécheresse. L’irrigation et l’approvisionnement en eau des municipalités devront probablement être rationnés. Il est évident que cela menace le district d’irrigation des prairies. Il convient de noter que près de 90 % des terres agricoles irriguées du Canada se trouvent dans les provinces des Prairies. Une grande partie de l’eau destinée à l’irrigation provient de la fonte des neiges dans les montagnes Rocheuses.

13. Les terres agricoles non irriguées sont davantage exposées au risque d’insécurité hydrique en raison du changement climatique. Environ 1 % de toutes les terres agricoles des prairies sont irriguées. Les prairies abritent 80 % des terres agricoles du Canada ; la production agricole dans les zones arides et le paysage lui-même sont sensibles à la variabilité du climat. L’intérieur occidental du Canada se réchauffe déjà plus rapidement que le reste du monde. En 2015, les températures de l’air dans l’intérieur de l’Ouest canadien ont augmenté d’environ 2°C depuis 1950, dépassant l’augmentation moyenne de la température mondiale au cours de la même période. Les recherches montrent que les températures hivernales dans la région ont augmenté en moyenne d’environ 4°C, et dans certaines zones de 6°C ou plus. Parallèlement à cette augmentation des températures, la couverture neigeuse des prairies a diminué. La couverture neigeuse est importante pour de nombreuses raisons – par exemple, la neige stocke l’eau qui est libérée au printemps et régule également le régime thermique du sol, ce qui a des implications pour la végétation, etc. Depuis 1950, l’épaisseur maximale de la neige a diminué d’un demi-mètre. En outre, des études montrent que la période d’enneigement est plus courte de 1 à 2 mois dans l’intérieur de l’Ouest canadien. Les régimes de précipitations changent. Les prairies reçoivent plus de précipitations au printemps et moins en hiver : moins de neige et plus de pluie. Depuis 1950, l’intérieur de l’Ouest canadien a reçu globalement plus de précipitations ; en moyenne, les précipitations annuelles ont augmenté d’environ 50 mm. Les tendances saisonnières des précipitations varient d’une région à l’autre et sont contrastées. En Saskatchewan et en Alberta, les précipitations hivernales ont diminué d’environ 20 à 30 % et jusqu’à 50 % dans certaines régions depuis 1950. Le réchauffement des températures de l’air a également entraîné une augmentation de la proportion de précipitations tombant sous forme de pluie plutôt que de neige, en particulier au printemps et à l’automne. En résumé, l’hiver et le printemps devraient être plus chauds et plus humides, tandis que l’été et l’automne seront plus chauds, avec des étés légèrement plus secs. Associé à la disparition des glaciers (décrite ci-dessus), ce phénomène pourrait créer des problèmes d’approvisionnement en eau en juillet et en août.

14. L’utilisation de l’eau à des fins agricoles a connu une croissance constante depuis 1972. Avec le réchauffement climatique, les taux d’évaporation du sol augmentent en même temps que la transpiration des plantes. Les plantes ont besoin de plus d’eau pendant les périodes critiques de stress thermique, en particulier pendant la floraison. Les animaux ont également besoin de plus d’eau pour faire face au stress thermique. La demande d’eau pour l’agriculture augmentera avec le réchauffement climatique. Ces interactions sont non linéaires et complexes. La physique de l’interaction entre l’air et la vapeur d’eau est bien étudiée en termes de conception du chauffage et de la ventilation ; ce domaine est connu sous le nom d’étude psychrométrique. Les ingénieurs et les météorologues utilisent la carte psychrométrique pour comprendre l’interaction entre l’air et la vapeur d’eau. Il est important de noter que la capacité de rétention d’eau augmente avec la température de l’air. Le diagramme psychrométrique air-vapeur d’eau n’est pas linéaire. Un changement de température de 5°C à 10°C augmente la capacité de rétention d’eau de l’air 100% humide de 5,5 grammes par kg d’air sec à 7,7 grammes par kg d’air sec. Une augmentation similaire de 5°C de 25°C à 30°C fait passer la capacité de rétention d’eau de l’air humide à 100% de 20 grammes par kg d’air sec à 27,5 grammes par kg d’air sec. Ceci est important car les prairies (comme mentionné ci-dessus) subissent une augmentation de la température de l’air plus importante que la moyenne mondiale.

15. Un travail important a été réalisé par le Prairie Climate Center (PCC) de l’Université de Winnipeg. Le PCC a compilé un ensemble complet de données pour produire l’Atlas climatique du Canada. Le projet PCC a créé un outil interactif en ligne pour aider les Canadiens à comprendre les effets du changement climatique. L’atlas du climat comprend également des informations spécifiques à l’industrie. Des outils de ressources pour l’agriculture sont disponibles ici. Vous trouverez ci-dessous une capture d’écran illustrant les changements prévus dans le climat de Regina pour la période 2051-2080.

16. L’image de l’atlas climatique de la figure 1 est basée sur le scénario « business as usual » et montre les changements que les Canadiens peuvent s’attendre à observer dans un avenir proche dans la région de Regina. La période du futur proche commence dans environ 30 ans, et nous serons au milieu de cette période dans environ 45 ans. Les jeunes Canadiens vivront probablement tous ces changements, et de nombreux Canadiens plus âgés en verront au moins les prémices. Aucun de ces changements ne devrait se produire isolément : la probabilité positive d’un allongement de la période de végétation coexiste avec des changements potentiellement dommageables dans les régimes de précipitations saisonnières et de très fortes chaleurs. Toutefois, les effets globaux indiquent un risque accru pour les producteurs agricoles, notamment en termes de sécurité de l’eau. Comme la production agricole des prairies a toujours été limitée par la disponibilité de l’eau, l’augmentation prévue des journées très chaudes et des étés plus secs tend à indiquer que le changement climatique sera préjudiciable aux fermières.

17. L’une des principales limites des données disponibles concernant les effets du changement climatique sur l’agriculture est que la plupart des études d’impact ne prennent pas en compte les effets associés aux événements extrêmes. Les infrastructures en milieu rural sont particulièrement menacées par le changement climatique. Le changement climatique devrait élargir l’allée des tornades en Amérique du Nord et l’augmentation de la fréquence et de la gravité des super-tempêtes se traduira par une augmentation des dommages causés par le vent aux bâtiments, aux silos à grains, aux cultures et à l’érosion des sols. Les fermières sont le peuple frontalier du Canada ; un climat plus violent sera ressenti par les fermières comme une menace non seulement pour leur bien-être économique, mais peut-être pour leur vie même.

18. Les fortes pluies et les inondations menacent les infrastructures publiques rurales telles que les routes, les ponts, les digues, les barrages et les ponceaux. Souvent, la perte de l’un de ces éléments peut empêcher les familles d’agriculteurs d’avoir accès à la terre. De nombreux fermiers dépendent d’un seul point d’accès principal pour entrer et sortir de leur propriété. L’augmentation des précipitations associée à des tempêtes plus intenses et plus violentes endommagera ces biens publics, ce qui entraînera non seulement des coûts pour le public, mais menacera également sa sécurité. Au cours de l’été 2014, pas moins de 96 communautés ont déclaré l’état d’urgence en raison des inondations. En outre, les inondations sont de plus en plus souvent la cause la plus importante des dommages causés aux cultures dans les provinces des Prairies. L’augmentation prévue des précipitations liée au changement climatique ne se traduira pas par des « pluies douces » dont les fermières ont besoin pour cultiver leurs terres. Les précipitations induites par le changement climatique devraient être plus abondantes, ce qui augmentera la fréquence des inondations et les dommages aux cultures et aux infrastructures qui en découlent.

19. La sécheresse et les vents violents ont provoqué la propagation rapide de nombreux incendies au Canada. Les fermières sont souvent très éloignées des services de protection et de lutte contre les incendies. En outre, les services de pompiers volontaires doivent souvent intervenir sur de grandes distances. Les fermières sont particulièrement exposées aux catastrophes naturelles telles que les incendies et les tempêtes.

20. Le changement climatique représente un danger important pour les fermières, car nous savons que les catastrophes naturelles vont se multiplier. Il y a l’épineux problème de la causalité : Le changement climatique n’est généralement pas considéré comme la cause directe d’une supertempête donnée, mais il est bien connu que le changement climatique augmente la probabilité (fréquence) et l’intensité de l’énergie dans les systèmes atmosphériques. Les fermières savent que les événements extrêmes seront de plus en plus graves. L’histoire récente a déjà identifié cette tendance. Selon Sécurité publique Canada, le programme d’assistance financière en cas de catastrophe (DFAA) a observé une augmentation de la fréquence et des coûts des catastrophes, en particulier des inondations. Selon les documents examinés par le département, les catastrophes naturelles sont devenues plus fréquentes dans les communautés urbaines et rurales du Canada. La part fédérale annuelle moyenne des coûts d’ intervention et de rétablissement en cas de catastrophe naturelle versée au titre des DFAA est passée de 10 millions de dollars en 1970-1995 à 110 millions de dollars en 1996-2010 et à 360 millions de dollars en 2011-2016.

21. Il est bien connu que le changement climatique entraînera une élévation du niveau de la mer dans le monde entier. Bien que l’élévation du niveau de la mer ne préoccupe peut-être pas les fermières des Prairies, les fermières de l’Île-du-Prince-Édouard sont confrontées à des menaces directes liées à l’élévation prévue du niveau de la mer. La meilleure façon de l’illustrer est peut-être de comparer les vues aériennes. La figure 2 présente des images comparatives de la ferme de Randall et Jackie Affleck, une exploitation laitière de l’Île-du-Prince-Édouard. L’image du haut montre la ferme aujourd’hui et l’image du bas montre l’élévation correspondante de 3 m du niveau de la mer. Plusieurs éminents climatologues ont suggéré qu’une élévation du niveau de la mer de plusieurs mètres est prévisible dans un délai de 50 à 150 ans. Il est également important de prendre en compte les pics de tempête. Les images de la figure 2 sont basées sur des mers calmes. L’élévation médiane du niveau de la mer est une chose, mais les marées hautes et les ondes de tempête peuvent couvrir une zone plus vaste et causer davantage de dégâts.

22. Les images présentées dans la figure 2 ont été produites par Adam Fenech, directeur de recherche du laboratoire climatique de l’université de l’Île-du-Prince-Édouard. Le Coastal Impact Visualization Environment (CLIVE) est un nouvel outil de géovisualisation analytique créé par des chercheurs du Climate Lab de l’Université de l’Île-du-Prince-Édouard (UPEI) et du Spatial Interface Research Lab de l’Université Simon Fraser (SFU). L’équipe de collaboration est connue sous le nom de C2C. « Notre étude montre que l’Île-du-Prince-Édouard a perdu 20 kilomètres carrés de terres à cause de l’érosion entre 1968 et 2010 », a déclaré M. Fenech. « Au rythme actuel de l’érosion, un millier de maisons risquent d’être érodées au cours des 90 prochaines années ».

23. L’importance de ce point du point de vue du changement climatique en tant que question d’intérêt national devrait être évidente. Les émissions de carbone dans les provinces des Prairies contribueront au changement climatique, mais les effets de ce dernier seront ressentis de manière disproportionnée par l’Île-du-Prince-Édouard. Cela démontre la nécessité d’une politique nationale pour atténuer le changement climatique afin de donner un sens au fédéralisme coopératif.

24. L’UNF a reconnu l’urgence d’atténuer les effets du changement climatique. Le manuel politique de l’UNF a approuvé la ratification du protocole de Kyoto en 2002 et a soutenu la politique gouvernementale visant à favoriser l’atténuation depuis 2011. L’UNF sait qu’une action collective est nécessaire dans toutes les provinces. En réponse à la Déclaration de Vancouver de 2016, l’UNF a exhorté tous les niveaux de gouvernement à créer des programmes complets de remboursement pour l’agriculture basés sur des réductions mesurables des émissions de carbone à la ferme et une augmentation de la séquestration du carbone . Les fermières savent que nous devons adopter le principe de précaution du développement durable.

25. L’UNF reconnaît que l’agriculture est à la fois une source d’émissions de GES et que certaines pratiques agricoles peuvent également séquestrer des GES. La réduction des émissions ne consiste pas à récompenser l’industrie pour le statu quo, mais à modifier les meilleures pratiques pour faciliter de nouvelles réductions des émissions de gaz à effet de serre. Les fermières sont par nature efficaces dans leurs activités – l’économie nous oblige à serrer chaque centime. L’UNF reconnaît que la politique peut être source de changement.

26. L’UNF a publié de nombreuses prises de position qui plaident en faveur d’un prix stratégique de la pollution. L’argument principal est que les fermières pourraient payer des redevances basées sur les émissions de carbone liées à leurs activités, mais dans ce cas, elles devraient recevoir des remboursements de carbone en fonction de la taille et de la production relatives de leurs exploitations. Les fermières dont les émissions sont inférieures à la moyenne pour une exploitation de leur taille en sortiraient gagnantes, tandis que les exploitations dont les émissions sont supérieures à la moyenne paieraient des redevances nettes de pollution. L’UNF reconnaît que nous ne reviendrons pas aux chevaux et que seule une partie de nos exploitations peuvent être biologiques. Néanmoins, tout système alimentaire à faibles émissions sera un système alimentaire à faibles intrants. Et la réduction de l’utilisation d’intrants peut augmenter les revenus nets. Le fait est que les changements de comportement (et les émissions qui en résultent) peuvent être induits par les politiques publiques. L’UNF reconnaît qu’une stratégie nationale est nécessaire pour s’attaquer à l’atténuation du changement climatique et que le GGPPA fédéral est un élément important de cette stratégie.

AFFIRMÉ par Glenn Wright devant un commissaire aux serments dûment qualifié